《融资担保公司监督管理条例》解读

历时四年，《融资担保公司监督管理条例》终于出台。条例在《融资性担保公司管理暂行办法》的基础上进行了多处的完善、修改和优化。在第五次全国金融工作会议召开的大背景下，该条例的规定契合了金融工作会议提出的“金融服务实体经济”“加强金融监管、补齐监管短板”等精神。笔者试结合条例出台的背景，对于条例的主要内容作如下解读，不足之处还望各位同仁批评指正。

一、修订的背景

1、融资担保行业的发展情况

融资担保行业自2009年开始进入规范整理期，银监会等八部委于2011年和2014年对融资担保行业进行了两次比较大的行业整顿，现在依旧处于整理期。2014年，由于银行业不良率的上升，银担合作收紧。虽然担保行业担保余额继续增长，但融资担保公司数量自2012年开始下降，根据银监会的数据，截至2014年第，全国共有融资担保机构7898家。可以说在经历了蛮荒快速发展后，融资担保行业迎来重要“洗牌”期。可以预见，条例的出台有利于融资担保行业重拾行业信誉，有利于行业的健康发展。

2、中小企业的发展情况

2010年开始，我国中小企业发展陷入低迷。现阶段，在宏观经济增速持续放缓的背景下，中小企业经营困难、信用水平下降，加之银行不良率升高，信贷收紧。中小企业普遍出现了“融资难、融资贵”的问题。

3、监管背景

除《融资性担保公司暂行管理办》，融资担保行业还有其他一些规制性法律法规。这些法律规范虽然起到了规范作用，但在现实中，监管依旧存在较多问题。主要包括：监管主体仍不明确；监管执行力度角度、存在多头监管的情形。部际会议对地方政府部门的约束力不足，地方管理部门的专业水平有限，加上监管法规的不健全，对于融资性担保企业的监管浮于表面。

4、政策背景

2015年8月7日，国务院办公厅发布《国务院关于促进融资担保行业加快发展的意见》（以下简称“意见”），该意见着重指明了融资担保行业的发展方向、发展方式，并提出要推动条例的尽快出台。

二、几大特点

1、支持普惠金融，强调服务小微三农

条例秉承了《国务院关于促进融资担保行业加快发展的意见》的“以缓解小微企业和三农融资难融资贵为导向”这一精神和原则，规定了支持“普惠金融”这一立法目的，无疑是以实际行动表明了支持发展的态度。具体体现在条例对服务小微和三农的业务规模、担保费率、建立风险分担机制、扩大担保余额同净资产倍率等方面进行了规定。（第1、5、13、15、19条）

2、完善了监管体系，理清了监管职责

根据答记者问的内容，条例确定基本确定了两级监管体系：日常监督管理在地方层面，中央层面主要负责制度建设、督促指导等。条例中也对监管的具体实施措施、监管的具体责任就行了明确，从制度层面解决了以往“权责不清，监管真空”的局面。标志着监管的制度和监管措施基本完善和健全。（第4、24、25、28、30条等）

3、适度放款和细化了融资担保公司的经营规则

基于风险控制和审慎经营的要求。条例对担保公司的经营范围、净资产放大担保余额倍数、关联担保、准备金计提规则、自有资金使用等经营规则都进行了细化，将前述两个原则和要求贯穿担保公司运行的全过程。（第12、15、17、18、22条）

4、条例搭配相应细则

有别于暂行办法，条例对一些需要量化和细化的地方，都规定参照相应规定来实施。如担保责任余额的计量规则、准备金的计提规则、自有资金的使用规则、银担合作规则等。体现细化经营规则和监管规则的精神。（第14、18、22条）

5、提升法律位阶

暂行办法地位阶为部门规章，条例现在的位阶为行政法规。主要是因为部门规章无法设定行政强制措施和有效的行政处罚，监管部门缺乏对违规经营的融资担保公司的有效处理手段，违法行为得不到应有制裁。此次条例增加了处罚的相关规定。

三、条文梳理

1、重视小微和三农，强调普惠金融

同暂行办法比较，该部分内容属于新增内容，延续了《国务院关于促进融资担保行业加快发展的意见》的精神，体现了对小微企业和三农的重视，鼓励融资担保机构向服务小微和三农倾斜。这也是条例的一大亮点和重点。

2、推动建立政府性融资担保体系，发展政府性担保公司

同暂行办法比较，该部分内容属于新增内容，这与《国务院关于促进融资担保行业加快发展的意见》（国发〔2015〕43号）关于持续加大政策扶持力度，形成以小微企业和“三农”融资担保业务为导向的政策扶持体系的指导思想一脉相承，并以法律条文形式明确下来，是非常重要的政策导向。这也是条例的一大亮点和重点。

3、健全和完善监管体系

同暂行办法比较，该部分内容属于变更内容，建立了地方和中央两层的监管体系，地方抓日常，中央管宏观。需要注意的是，条例特意强调了银监会牵头，并且后文也有向银监会及下属机构直接报告的制度。可以看出条例强化了银监会的监管责任分量。

4、提高设立门槛

通暂行办法比较，该部分内容属于变更内容，对于新设立的担保公司提高了设立门槛。主要变现在注册资本的提高和对股东的要求。并进一步规定了地方可以根据情况在现有基础上调高最低注册资本。主要用意应该是通过设置高门槛的方式，提高融资担保公司整体的质量（包括资本实力、偿付能力、信誉度），促进担保行业的健康发展。

5、简化融资担保公司变更手续

同暂行办法比较，该部分内容属于变更内容，对于注册资本等变更事宜进行了程序和手续上的简化。由原来的“审批制” 主变更为现在的“审批+备案制”。这里是响应国家“简政放权”的政策

6、提高了跨境设立分支机构的门槛

通暂行办法比较，该部分内容属于变更内容，目的还是通过提高门槛的方式，保证大型融资担保公司的整体质量。

7、经营范围规定较为模糊

通暂行办法比较，该部分内容属于变更内容，经营范围模糊化。暂行办法通过列举的方式规定了担保公司可以同时经营融资性担保业务和非融资性担保业务。而条例则没有通过列举的方式，转而采用了一种较为模糊的表述方式。但分析其句子关系，则会得出对非融资性担保业务的经营设置了“经营稳健、财务状况良好”的前提条件。至于这个条件谁来认定，怎么认定，后续还可能发布相关配套细则，授予监管机构审批或其他监管权限。另外，《融资担保责任余额计量办法》通过列举的方式对融资性担保业务进行了补充，但对于非融资性担保业务的范围并没有特别指明。

8、担保责任余额计量方法可能有所改变

通暂行办法比较，该部分内容属于新增内容。根据省金融下发的《关于开展融资担保公司有关制度办法测试的通知》中《融资担保责任余额计量办法》的规定，对于融资担保责任余额的计量改变了以往一刀切的认定规则，其将担保业务根据风险大小分为三类，按照权重同风险相匹配的原则确定担保责任余额。这主要是为了适应担保市场产品多元化的发展形势，根据业务风险的不同合理确认担保余额，更好地反映业务风险。至于最终是否采用该规则，还要等文件的正式发布。

9、因服务对象不同区分担保责任余额放大净资产倍数

通暂行办法比较，该部分内容属于新增内容，延续了《国务院关于促进融资担保行业加快发展的意见》的精神，通过放大净资产倍数的方式，鼓励融资担保机构的主要业务向小微三农倾斜。但这里有个操作问题，即对于“主要为小微三农服务”这一标准如何界定？条例并没有说明。

10、放宽关联担保的限制

同暂行办法比较，该部分内容属于变更内容。为了控制担保公司的关联担保的风险，暂行办法规定严禁为关联企业中的母公司和子公司提供融资性担保。条例则变更为禁止为关联方中的股东和实际控制人提供担保，对于其他关联担保则采取了报告制度和财报披露的监管方式。

11、准备金计提规则的变动

同暂行办法比较，该部分内容属于变更内容。条例在这里使用了一个标准的准用性法律规范，把具体的准备金计提规则交给了其他部门机关。因未见其他相应细则，这里不做展开。

12、明文规定了融资担保公司担保权人的法律地位

通暂行办法比较，该部分内容属于新增内容。实际上是明确融资担保公司的反担保权人地位。这里主要解决的是有些地方担保登记机关不认可融资担保公司担保权人的资格，不予办理相应抵押登记的问题。可以说，这是中国法律的悲哀，对于《物权法》早已明确规定的事情，相关部门还得苦口婆心再说一遍。至于登记机关是否认可该规定，目前不得而知。

13、变更自有资金的使用规则

通暂行办法比较，该部分内容属于变更内容。根据目前发往各担保公司的《关于开展融资担保公司有关制度办法测试的通知》中《融资担保公司资产比例管理办法》的规定，将融资担保公司资产分为三类，以资产总额为标准确定三类资产各自的额度比例。其中，包括其他股权投资、其他委托贷款在内的第三类投资不能超过资产总额的30%。

鉴于到上述最后一条的规定，股权投资（包括设立子公司的投资；不包括对其他融资担保公司和再担保公司的投资）、非标债权（信托计划、资管计划、基金产品等）委托贷款仍会受到资产总额30%以内的限制。当然，最终运用规则仍以最终发布文件为准。

对于融资担保公司资金的使用明确规定了可以投向货币市场基金、债券、委托贷款，虽然仍受到相应比例的限制，但从根本上说是丰富了投资工具，便于公司优化资产组合。

14、强调分类监管，细化监管规则

通暂行办法比较，该部分内容属于新增内容。强调了监管机构可以根据具体情况对担保公司进行分类监管，并把这项权利授予了地方监管机构。这表明在以后，地方监管机构可能会根据条例规定的内容实施差异化管理

15、明确监管机构现场检查措施、授权采取明确处罚措施

通暂行办法比较，该部分内容属于新增内容，仍然是明确和加强监管的体现。这主要是因为暂行办法规定过于模糊，操作性不强，监管机构执行的意愿不高。从行文分析，条例的字里行间透露的更多的是要加强监管的意味。至于条例出台后，监管机构的执行力度还有待于进一步观察。

16、量化细化处罚措施

通暂行办法比较，该部分内容属于变更内容，在暂行办法的基础上，条例细化了处罚措施和强制手段。这标志着监管手段的基本健全。

由于监管的不断加强和细化，监管机构可能会改变原有近乎放任的监管态度，监管不断深化和加强。这就要求融资担保无论是企业管理，还是风险控制上要严格依照条例办事。避免受到不必要的处罚

结语：条例的出台势必会给行业带来较大影响，也许这就是融资担保行业再次发展的转折点，让我们拭目以待。